來源：中國民主同盟網站 時間：
民主黨派的基本職能是參政議政、民主監督。所謂民主監督，是指民主黨派對國家憲法和法律法規的實施情況、對中國共產黨和政府重要方針政策的制定和貫徹執行情況、對黨委依法執政及黨員領導干部履行職責等方面的情況，通過提出意見、批評、建議的方式，進行的政治監督。從民主黨派多年的社會政治實踐來看，民主監督是一項“弱項”，民主監督較之參政議政明顯呈弱化之態，與當代中國民主政治發展的需要相比，民主監督職能作用的發揮存在著相當大的差距。我們從以下幾個方面的材料也可以窺其大略：
南京某所大學曾有一項社會調查，按重要程度對所列幾種監督機制進行排列，結果民主監督被排在最后一位。
浙江省社會主義學院《政黨互動中參政黨能力建設機制研究》課題組在民主黨派成員和中共領導干部中，針對民主黨派各種能力的評價的一份問卷調查，顯示“監督執政黨和政府的能力”是最差的，其中選擇此項的民主黨派成員比例達72.2%，選擇此項的中共干部達83.3%。
改革開放以來，特別是1989年《中共中央關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》頒布以來，民主監督的作用在政治、經濟、文化和社會生活等各個領域中逐漸顯示出來，但為什么大家仍然普遍認為在我國政治生活中，民主黨派的民主監督還是一個突出的薄弱環節？民主監督的“弱勢”有多方面的原因，既有體制與機制等方面的原因，也與民主監督中的程序缺陷有關。
一、現代民主政治是程序政治
美國學者約翰·羅爾斯在其著名的《正義論》一書，提出了廣受關注的“程序正義”理論。這一理論認為，不存在對正當結果的獨立標準，而是存在一種正確的或公平的程序，這種程序若被人們恰當地遵守，其結果也會是正確的或公平的，無論它們可能會是一些什么樣的結果。
“程序正義”理論對人們的深刻啟示在于，在對一種至少會使一部分人的權益受到有利或者不利影響的活動或決定做出評價時，不能僅僅關注其結果的正當性，而且要看這種結果的行成過程或者結果據以形成的程序本身是否符合一些客觀的正當性、合理性標準。所以，現代民主都是制度民主、規則民主，都必須依靠科學的法律制度和程序規則來加以規范。哈貝馬斯指出：“民主就像一個旋轉的陀螺，重要的是旋轉的過程。離開了這個旋轉的過程，民主政治這個陀螺就會倒下。在這個旋轉的過程中程序的作用是至關重要的。”①當今中國同樣如此。在深刻總結歷史經驗教訓的基礎上，鄧小平一針見血地指出，“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法制化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變”②。這是中國共產黨人從歷史經驗中得出的重要結論，是對現代民主政治的深刻認識。
中共領導曾多次表示希望民主黨派加強民主監督。與此同時，民主黨派也強烈呼吁社會要重視民主監督，認為現在是“協商有余，監督不夠”。雙方都有加強民主監督的真誠愿望，但是在實踐中民主監督總是遭遇困惑。愿望和實踐有如此大的落差，癥結之一在于制度化建設、程序化建設滯后，這也是新世紀新階段多黨合作和政治協商制度在發展過程中必須克服的一道難題。譬如，2008年廣州召開“兩會”期間，一位郭姓政協委員在小組討論時，就全國遭遇惡劣的冰凍天氣災害，對鐵道部履行職責不力提出批評，引起新聞媒體的極大關注。而鐵道部新聞發言人也很快通過媒體公開高調回應，還質問郭委員當時身處何處。監督者最后選擇了沉默。這一案例涉及民主監督權利的問題，但主要是民主監督程序的缺陷問題，因此，建立完善的監督程序是成功實施民主監督的基礎。
二、民主監督的程序缺陷
《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》指出要積極推進民主黨派的民主監督。從民主黨派民主監督的內容和形式分析，民主監督的程序至少應該由三個環節組成，即監督信息的獲取和傳送，監督主體向被監督者提出批評、建議和意見，被監督者要把接受批評和建議的結果反饋給監督主體。由此審視，我們看到民主監督的程序缺陷。
1、監督主體獨立地位的尷尬
中共十七大明確地提出“依法實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督，保障人民的知情權、參與權、表達權、監督權。”應該說，這為民主監督提供了權利保障和輿論保障。但從實際情形看，由于其是合乎政策但沒有明確的法律支持，屬于“軟法”性質，致使監督主體獨立地位頗為尷尬。現實中進行監督時，有的被監督對象對民主黨派成員的建議敷衍塞責，“虛心聽取，堅決不改”，有些則對監督置之不理，“可聽可不聽，聽了沒反應”，個別人還對逆耳之言非常反感，甚至冷嘲熱諷、打擊報復。監督主體往往對此是無可奈何。監督者“不說白不說，說了也白說”，有時則可能“惹禍”。所以，一些民主黨派成員總結說：提批評不如提建議，點社會現象容易，批實質對象為難，評議基層單位好說，監督領導機關不易，提發揚民主可以，講權力制衡犯忌。更有人說，履行職能中“協商靠通氣、監督靠賭氣、參政靠運氣”。這些都反映出監督主體地位的尷尬。
2、民主監督的知情能力較差
知情是監督的前提。被馬克思、列寧和毛澤東等高度贊揚的美國開國元勛之一托馬斯·杰斐遜說過：“人民是其統治者唯一的監督者；甚至他們的錯誤也有助于使統治者恪守他們制定的真正原則。過于嚴厲地懲罰這些錯誤，將會壓制公共自由的唯一保障。預防此類對人民的不合常理的干預的辦法，就是通過公共報紙的渠道，向人民提供關于他們自己事務的全部信息，并且力爭使這些報紙滲透到全體人民群眾中間。民意是我國政府賴以存在的基礎，所以我們首要的目標就是要保持這種權利；若由我來決定我們是要一個沒有報紙的政府，還是沒有政府的報紙，我會毫不猶豫地選擇后者。”③強調了知情對監督的重要性。不知情或者知情渠道不暢、掌握信息有限，直接會導致監督不力，或者干脆流于形式。
知情的廣度和深度與監督的質量成正比關系，要使監督真正起到防患于未然的作用，沒有一定的信息資源是不行的，信息是開展監督的關鍵性前提。由于民主監督作為一種外部監督，缺乏及時發現問題的有效手段，對被監督對象工作業績和職務行為的了解有一種天然的障礙。現實政治生活中，民主黨派成員很難做到主動知情，只能被動知情。有的地方的座談會往往只是通報情況，很少有信息交流，民主黨派成員知道的只是一些表層的消息，掌握不到深層內核，寓于政治協商和參政議政的民主監督往往會無的放矢。有的單位也僅僅讓監督員聽聽匯報，監督員只能在被監督者設計的舞臺上活動，這種選擇效應只能是表面熱熱鬧鬧，過后冷冷清清。另外，各級黨政部門對政協披露的信息，總是有所側重和選擇，或報喜不報憂，或片面虛假，只選擇對本部門有力的信息來進行通報。這樣會嚴重妨礙全面、真實地了解實際情況，對其工作無法精確衡量，對其偏頗也無法及時發現，監督效果也就自然而然差強人意。
3、監督行為減少
作為國家政治生活中發揚民主的一種嚴重形式，民主監督實質上是一種政治監督與社會監督，監督本身具有高層次性和直接性的優勢。遺憾的是，這種優勢并未有效發揮出來。民主黨派成員向被監督者提出的批評、建議數量少，未能很好地履行民主監督職責。不少黨派成員認為，紀律監督是“利劍”，法律監督是“鋼鞭”，民主監督是“軟團”。他們說，人大、司法的監督，是以國家權力為后盾的、具有法律效力（即普遍強制性）的、來自國家政權內部的監督，而民主監督功能是沒有法律約束力的一種外部柔性監督。既然是一種柔性監督，當然被監督方可聽也可以不聽，所以民主監督是沒什么優勢可言的。這種認識很具有普遍性，自然會導致監督行為的減少。我們對九屆甘肅省政協的提案作過統計分析，直接對黨政機關及其工作人員提出意見和進行批評的提案（這種批評和意見也僅限于正面的意見）在甘肅省九屆政協中的比例僅為0.11%（第一次會議有3個，第二次會議有7個，第三次會議有7個，第四次會議有4個，第五次會議有12個），平常的社情民意、信息反映涉及此方面內容很少，相關大會發言的數目是零。這表明民主黨派民主監督的職能還遠遠沒有得到充分發揮。當然，公開的材料也顯示，即使在全國的“兩會”上，有關政治體制改革、政黨監督等屬于民主監督的提案、發言，也占很少的比例。
4、反饋環節來看，批評和建議效果呈現很大的彈性空間
作為共產黨的諍友，民主黨派進行監督目的是幫助執政黨科學執政、民主治政、依法執政，從而促進經濟社會的科學發展、和諧發展，更好地致力于共同事業，實現共同目標。因此，執政黨“對民主黨派提出的批評意見要認真研究，及時反饋。”④民主監督顯然是一個互動過程。如果只有監督，沒有反饋，或者反饋不充分、敷衍塞責，監督就無法得到實效。那么，實際這方面的情形如何呢？我們通過調研發現，在目前民主監督的六種形式中，最常用的形式是“通過在政協大會發言和提出提案、在視察調研中提出意見或其他形式提出批評和建議”，所以，在此我們擬以政協提案辦理回復情況予以說明（由于不便于統計民主監督的具體情況，這里僅以所有提案的回復辦理情況為參考）。
總體來看，提案辦理階段存在著高辦復率、低采納率和低解決率（低落實率）的問題。目前政協提案的辦理，主要體現在兩個環節：一是書面答復，二是采納落實。這是兩個互不代替的程序。提案辦復率就是承辦單位對提案辦復的比率，反映承辦單位對政協委員運用提案履行職能的重視程度；采納率就是提案被承辦部門采納或基本采納的比率，反映承辦部門對提案質量的認可程度；解決率（落實率）則指對已采納提案所反映的問題的解決比率，反映提案辦理的實效。甘肅省政協九屆會議期間，辦復率一般都在97%以上，有的甚至達到100%；采納率在70%左右（由于C類提案雖然需要創造條件才能解決，但解決的可能性是較小的，因此，被決策層采納的可能性也是非常小的，這類提案不包括在被采納之列）。在被采納的提案中，只有30%左右的提案為“已經解決和基本解決”（A類提案）；39%左右的提案辦理為“正在解決或列入計劃準備解決”（B類提案）。剔除“就高不就低”的樂觀主義態度的影響，提案辦理的實際情況是：已經解決和基本解決的提案比例將低于30%，提案的實際采納率也將遠遠低于70%。也就是說在被采納的提案中，提案的解決率（落實率）也是較低的，平均僅有30%左右的提案真正得到了落實⑤。絕大多數提案被列在“計劃解決或在目前條件下難以解決需要創造條件解決”之列。這就造成一個悖論，即提案立案率、辦復率和采納率、問題解決率存在著不一致的情況。全國各地政協提案辦理工作中也普遍存在這一情況。
上述情況是就所有政協提案而言的，考慮到民主監督內容的特殊性，有關民主監督提案的辦理采納率和解決率實際會更低。
民主監督提案的低采納率和低解決率與提案自身的質量、可行性固然有很大關系，但與被監督單位的態度與認識關系更為密切。認識到位，領導開明，這些建議能被認真對待，虛心接納；更多的情況，是流于形式，表現為隨意性和任務性。譬如，有的反饋不及時，有的干脆不予反饋，如石沉大海。還有的被監督單位書面答復很好，但承諾后沒有真正落實。另有些單位反饋意見重形式輕內容，避實就虛，予以比較空、公文式的回復，出現“有提無案”、“有議無果”的現狀，監督者只能盡“知無不言，言無不盡”之責了。一句話，有關民主監督的反饋沒有制度規范，表現為很大的隨意性。
三、造成民主監督程序缺陷的主要原因
首先，民主監督的基本點不明確。民主監督是一種非權力監督，不能直接改變被監督者的政治行為和行政行為，呈柔性特點，但柔性監督不等于無效監督。很多民主黨派成員認為，民主監督的力度“柔”了，則不著痛癢，易流于形式；“剛”了，則擔心監督越位，易偏離方向。民主監督的基本點不明確，談民主監督的程序運營就是一種奢望了。
其次，有賴于豐富的民主監督實踐。民主監督程序的完善是一個漸進的過程，不僅取決于政治體制改革進程，也離不開經濟和社會、文化領域的發展；不僅取決于多黨合作制度理論的發展，更有賴于全國各級政協的監督實踐。1989年頒發《中共中央關于堅持和完善中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度的意見》以來，我國民主監督穩步推進，取得長足進步。“可以說，我們在政治上的改善，如依法治國的推進、政府職能的轉變、貪污腐敗的遏制、機關作風的好轉，都與民主監督密不可分”⑥。“在各級政府所取得的成績中，也有民主黨派成員的一份心血”。⑦這些生機勃勃的監督實踐，需要從理論上不斷提升總結，從而推動民主監督的程序化建設發展。
第三，民主監督的保障機制不夠健全。民主監督的內容與實施監督的方式沒有法律制度的保障，并沒有真正從法律制度上取得實施民主監督的權利。沒有這樣一個前提，也就談不上研究監督程序問題。有些學者認為談民主監督的權利，就使民主監督有了“剛性”，民主黨派就衍變為有權力的黨派，這是不正確的，“權利”與“權力”這是兩個層面的問題。把民主黨派監督納入法制的軌道，不是“民主監督法律化”的翻版。“民主監督法律化”是把非權力化的民主監督向權力監督傾斜和延伸，在理論上混淆了不同性質監督之間的區別，似乎民主監督提出的任何批評意見都要用法律來保證采納。民主黨派民主監督保障機制旨在從制度上保證民主監督權力，防止纏繞在體制上的封建意識、特權思想對民主監督的排斥，誠然，民主監督不是權力的監督，但是法律必須保證民主黨派成員行使民主監督的權利，保證政協委員有說真話的權利，確保民主監督健康地運行。早在1950年代，民主黨派成員在探索監督路徑時就提出：“監督應有法律的保障，民主黨派對政府部門應有質詢權；政府部門和政協對民主黨派提出的批評建議應該認真處理，不得敷衍應付。”⑧而且歷史也多次證明，對權力的監督是有風險的。沒有法律作堅強后盾，監督者敢于監督的勇氣是不足的。
第四，缺乏程序組織化保障，表現為多以個人身份開展監督。鄧小平說過：“對各級干部的職權范圍和政治、生活待遇，要制定各種條例，最重要的是要有專門的機構進行鐵面無私的監督檢查。”⑨民主黨派監督具有組織性監督的特點。所以，它雖然與其他社會監督同屬于非權力監督的范疇，但是在監督體系中更具有廣泛性和權威性，對公共權力的監督和制約能夠起到其他監督所達不到的作用。但是實際上，無論民主黨派的特約“四員”，還是政協中的民主監督提案，往往都是以個人身份進行的活動。我們對1998-2006年間全國提案中各民主黨派團體提案的比重進行統計，發現通過政協提案和建議進行民主監督，黨派組織在其中所占比例很小，全國政協提案中黨派團體的提案的平均比例僅為2.5%，可見黨派的團隊作用發揮并不突出。監督行為個人化趨向影響了民主黨派監督的整體功能。我們認為，黨派成立專司監督的組織機構，規范監督活動行為是民主監督制度化不可或缺的組成部分。
2008年年底之前，各民主黨派中央都設立了中央監察委員會，但其工作重點是逐步建立適合民主黨派特點的內部監督機制，并非針對執政黨。
第五，我國長期以來缺乏精細化的政治思維。從深層次看，政治文明建設是一個長期的過程，要在經濟社會發展中實現和擴大民主黨派有序的政治參與，保證民主政治制度化、規范化、有序化，需要做大量的工作，既要有充分的理論準備、也要有充分的實踐基礎。由于我國近代以來一直處于革命的急風驟雨之中，政治往往與運動聯系在一起，政治思維也是粗線條的，對政治過程的程序設計和論證長期處于薄弱環節，難以滿足政治文明建設的實踐要求。只能說，我國的政治文明建設還處于初級階段，民主監督的程序化設置和建設任重而道遠。
參考文獻：
①[德]哈貝馬斯：《在事實與規范之間》，童世駿譯，北京三聯書店2003年版，第6頁。
②鄧小平：《解放思想，實事求是，團結一致向前看》，《鄧小平文選》第2卷，人民出版社1994年版，第146頁。
③[美]梅利爾·D•彼得森 •杰佛遜集（下），北京三聯書店出版社1993年版，第980頁。
④《中共中央關于進一步加強中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度建設的意見》
⑤甘肅省政協提案委員會：《逐步實現“三個轉變”，不斷提高“三個質量”——2001年9月在全省政協提案工作研討會上的發言》。
⑥徐邦友：《論民主黨派的政治監督》《中共浙江省委黨校學報》2008年第2期。
⑦許嘉璐：《互相監督——中國政黨制度的特色和優點》《民主》2002年第3期。
⑧曹健民：《中國民主黨派的歷史和現狀》，中國人民大學出版社1994年版第341頁。
⑨鄧小平：《黨和國家領導制度的改革》，《鄧小平文選》第二卷，第332頁。
（作者：民盟盟員、甘肅省社會主義學院副院長辛剛國教授）
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